| مخزن جهانی
سایر کشورها نیز به ساخت ذخایر نفت استراتژیک مبادرت می نمایند، اما بندرت از آن استفاده می کنند. تقریباً همه اعضای سازمان همکاری و توسعه اقتصادی به آژانس بین المللی انرژی، بازوی او.ای.سی.دی که در سال 1974 برای کمک به نظارت بر سیاست های انرژی ملی ایجاد شد، ملحق شده اند. آژانس بین المللی انرژی موسوم به (آی.ایی.اِی) از اعضای خود تقاضا کرد تا نفت کافی را برای 90 روز وارداتی ذخیره سازند. آنها باید همچنین در برنامه انرژی بین المللی شرکت کنند، برنامه ای که به توزیع ذخایر استراتژیک کمک نموده و طرح کلی مهار تقاضا برای نفت، در زمانی که کمبود جدی است را ترسیم می کند. برنامه انرژی بین المللی در اصل برای این طراحی شده که هرگاه یکی از کشورهای عضو آژانس بین المللی انرژی هفت درصد در تامین نفت کاهش داشت، به کار گرفته شود. اما اعضای آژانس بین المللی انرژی به سرعت آموختند که ایجاد اهداف عددی، راه ضعیفی برای کنترل و مدیریت محصولات نفتی بود. طی شوک نفتی 1979 که در پی انقلاب اسلامی ایران رخ داد، آنها دریافتند که پروتکل های شرکت نفتی آژانس بین المللی انرژی در بحران هایی که سریع روی می دهد دست و پا گیر است.
گرچه کمبودها جدی بود اما آنها برای رسیدن به عدد هفت درصد ناکام ماندند. مشکل بعدی زمانی بود که اعضای آژانس بین المللی انرژی تمایل داشتند که ابتدا منافع خود را تعقیب کنند. به جای تقسیم نفت، بسیاری از آنها نفت خود را احتکار کردند و همین امر سبب شد که میزان کسری نفت و قیمت ها به شدت افزایش یابد.
در پاسخ به این ناکامی ها، در سال 1984، آژانس بین المللی انرژی رویه جدیدی را تصویب کرد که اجازه انعطاف بیشتر و پاسخ سریع تری را به کشورها می داد. طرح های احتیاطی مبتنی بر این رویه ها چهار بار متوقف شد (در آستانه جنگ 1991 خلیج فارس، در پی پیش بینی مشکل کامپیوتر وای.2. کی، اندکی بعد از حادثه 11 سپتامبر و بعد از طوفان کاترینا و ریتا) و دو بار نیز مورد استفاده قرار گرفت.
طی جنگ خلیج فارس، اعضای آژانس بین المللی انرژی به طور دسته جمعی متعهد شدند هر روز دو میلیون بشکه از نفت ذخیره شده خود را دست کم تا مدت 10 روز توزیع کنند. بعد از طوفان سال 2005 نیز آنها متعهد شدند روزی دو میلیون بشکه برای مدت 30 روز توزیع نمایند. در هر دو مورد آژانس بین المللی انرژی ثابت کرد که یک گردهمایی مفید برای همکاری است. به نظر می رسد این سیستم دست کم برای برخورد با این بحران ها، با ارزش است. با این وجود، این نکته روشن نیست که آیا آژانس بین المللی انرژی بتواند در مواجهه با کمبودهای جدی – که دولت های غربی را تشویق کرد تا ذخایر نفت استراتژیک را در اولین اقدام بسازند – مؤثر واقع شود یا خیر.
این امر تقریباً به عوامل تأثیرگذار در این خصوص که چگونه کشورها به طور واقعی ذخایر خود را کنترل و مدیریت می کنند یا این که آیا ذخایر آنان در زمان بحران قابل اعتبار و ارزش است، هیچ توجهی ندارد. البته این کنترل بسیار متغیر است. اکثر کشورها از جمله آمریکا، تصمیمات استراتژیک خود را بر روی بالاترین سطح دولت متمرکز ساخته اند. اما آنها عمدتاً این کار را نمی کنند و سیاست های واقعی نیز همانند تغییر دولت ها در نوسان هستند و اعتبار این سیاست ها را زیر سئوال می برند. سایر کشورها بویژه کشورهای اروپایی با سابقه طولانی مدت مدیریت مشترک نیز، به تصمیم سازی دولتی و صنعتی مشترک دست و پاگیر وابسته اند. (با این وجود، اتحادیه اروپا اخیراً قوانین خود را به منظور تغییر کنترل ذخایر که توسط اعضا اعمال می شود، برای افزایش اقتدار و اختیار منحصر به این اتحادیه بازنویسی کرده است، اقدامی که می تواند این مدیریت ذخایر را هر چه بیشتر شفاف و قابل پیش بینی سازد.)
برخی کشورها مانند ژاپن، ذخایر استراتژیک دولت را با ذخایر تجاری که تاجران نفت از آن به عنوان یک حائل علیه تغییرات در شرایط بازار استفاده می کنند، در آمیخته اند. این امر می تواند خود یک مشکل باشد، زیرا در یک بحران، دارندگان ذخایر عمومی و خصوصی مشوق های سرگرم کننده ای دارند و این امر جای تردید است که آیا چنین ترتیباتی به اندازه کافی منعطف هستند که به دولت اجازه دهند تا از ذخایر خصوصی برای اهداف استراتژیک برداشت کنند یا خیر. موافقت با استانداردهای آژانس بین المللی انرژی نوسانات زیادی دارد که قانون 90 روز در بهترین حالت یک معیار است. ذخایر آمریکا کمتر از 60 روز وارداتی است.
ژاپن بر این موضوع فائق آمده است. علی رغم کاهش مصرف نفت داخلی و هزینه های سنگین ذخیره سازی در مخازن ضد زلزله، توکیو 160 روز نفت وارداتی را ذخیره کرده است. هیچ کس نمی داند که رویه های آژانس بین المللی انرژی در یک بحران جدی چگونه عمل می کند اما نشانه ها، امیدوار کننده و مثبت هستند. دولت آمریکا بیش از آن که 100 میلیارد دلار را برای دوبرابر کردن ذخایر نفت استراتژیک صرف کند، باید به فکر مدیریت ذخایر موجود خود به نحو بسیار موثری باشد و همچنین سایر کشورها را نیز به انجام چنین کاری تشویق نماید. نخستین اقدام، باید ایجاد یک هیئت مستقل باشد که بتواند تقریباً همه مسئولیت های ذخایر نفت استراتژیک – که اخیراً به رییس جمهور واگذار شده – را به عهده گیرد، یعنی هیئتی متشکل از کارشناسان وزارت انرژی و وزارت امور خارجه. این هیئت نقطه ارتباطی اصلی آژانس بین المللی انرژی در ایالات متحده است و تصمیم می گیرد که نفت چه وقت ذخیره و چه هنگام توزیع گردد. البته این امر باید با نگاه و توجه جدی به ایجاد توانایی دولت آمریکا برای پاسخ مؤثر به شوک های ژئوپولیتیک گسترده در بازار نفت جهان صورت گیرد.
چنین مدیریت مستقلی، سودمندی ذخایر نفت استراتژیک را تقویت می کند و اجازه انطباق بهتر با بازار محصولات را می دهد. این هیئت، وقتی که درک کند بازار نمی تواند پاسخی به این شوک بدهد، اختیار گسترده ای برای توزیع نفت خواهد داشت. با چنین اختیاراتی این هیئت نه تنها در موقع ضروری نفت را توزیع خواهد کرد بلکه از بحران های پیش رو نیز خبر خواهد داد. چنین وضعیتی به کاهش سردرگمی هایی که امروز حاکم است کمک خواهد کرد. این هیئت اقدامات خود را با مشکلات ویژه ای که نیاز به حل دارد هماهنگ و سازگار خواهد نمود.
برای مثال اگر یک شوک نفتی نگرانی هایی را درباره تورم ایجاد کند، این هیئت ممکن است سیاست خود را از طریق فدرال که از توزیع و انتشار ذخایر نفت مؤثرتر خواهد بود، تعدیل نماید. این سیستم مدیریت جدید نیازمند آن است که کنگره قوانین جدیدی را وضع کند که از جمله شامل صدور اجازه روز آمد کردن اندازه ذخایر نفت استراتژیک نیز باشد. اکنون بهترین رویکرد در این راستا توسعه ذخایر نفت استراتژیک به اندازه ای است که 90 روز وارداتی را پوشش دهد؛ که با توجه به سطح واردات کنونی، حدود 2/1 میلیارد بشکه می شود.
موفقیت این هیئت بسته به آن است که چگونه بازار به آن واکنش نشان دهد. ذخایر نفت استراتژیک امروز بسیار زیاد است، اگر چه ارزیابی های متفاوتی در این خصوص وجود دارد و گفته می شود حدود دو برابر همه ذخایر خصوصی در آمریکا است. اما اطلاعات کمی درباره این که چگونه ذخایر خصوصی مدیریت می شوند وجود دارد. این هیئت به جمع آوری و انتشار اطلاعات بیشتر در مورد چنین ذخایری در آمریکا کمک نموده و از تلاش های بین المللی برای بهبود اطلاعات در خصوص تولید نفت، تجارت و کسری، پشتیبانی می کند.
با توجه به اهمیت نفت برای اقتصاد مدرن، بازار نفت ملتهب امروز و نیاز به دانستن روابط واقعی میان ذخایر عمومی و خصوصی، چنین اطلاعاتی بسیار کمیاب است. همچنین مدیریت ضعیف ذخایر استراتژیک می تواند سرمایه گذاران خصوصی را از ایجاد مخازنی برای خود ناامید سازد. امروز روند پر کردن این ذخایر کند شده، اما این امر به آسانی می تواند منعکس کننده این حقیقت باشد که ذخایر نفت استراتژیک به طور عمده غیر فعال بوده یا این که متوقف شده است. اما ذخایر نفت استراتژیک مؤثر و فعال ممکن است خطر را نیز تقویت کند؛ در چنین صورتی این هیئت باید هوشیار باشد و قوانینی را ابداع کند که اجازه استفاده از ذخایر نفت استراتژیک تنها در مواجهه با شوک های دور از انتظار و شدید را صادر نماید.
این هیئت باید به تناوب ارزیابی کند که آیا دولت آمریکا نیازمند انواع دیگری از ذخایر مانند بنزین، سوخت جت، یا دیگر محصولات پالایشی هست یا خیر. چنین ذخایری، که ساخت و حفظ آنها بسیار گران و هزینه بر است، اکنون موجه به نظر نمی رسند. آنها حتی بعد از طوفان کاترینا در سال 2005، نیز موجه ظاهر نشدند. تسهیل موقت استانداردهای محیطی آمریکا اجازه داد تا میزان بیشتری از این نوع مواد در بازارهای داخلی فروخته شود و مازاد آن به سوی اروپا ارسال گردد. با این وجود، به دلیل وابستگی رو به افزایش آمریکا به واردات عظیم محصولات تصفیه شده از مناطق دور دست که در برابر اختلالات آسیب پذیر هستند، این شرایط می تواند تغییر کند.
هیچ مدل عالی و خوبی برای یک سیستم ذخیره مؤثر وجود ندارد اما بهترین مثال می تواند نقش ذخایر فدرال در سیاست پولی باشد. طی دوران بحران، هیئت ذخیره نفت برای اتخاذ تصمیمات دشواری که می تواند سبب آسیب های کوتاه مدت شود، استقلال رأی دارد – همان گونه که ذخیره فدرال نیز این کار را در اوایل دهه 1980 صورت داد که منجر به رکود اقتصادی شد.
اما در عین حال تفاوت های مهمی نیز میان این دو سازمان وجود دارد. برای مثال، هیئت ذخایر نفت در اکثر اوقات اقدامات ناچیزی را انجام داده زیرا نقش آن، اقدام در قالب شوک های ژئوپولیتیک عمده برای بازار نفت است. از این رو بهتر آن است که هیئت ذخایر نفتی در درون سیستم ذخیره فدرال جای داده شود. به طوری که کارمندان ماهر، هنگامی که این کمیته غیر فعال به فعالیت در می آید، تشویق شوند. این هیئت می تواند بازوی ذخیره فدرال بانک دالاس (که تجربه های زیادی در بازار انرژی دارد) یا بازوی ذخایر فدرال بانک نیویورک (که برای تعامل با بازار محصولات به نحو بهتری تجهیز شده است) گردد.
همچنین هیئت ذخیره نفت برای حمایت از خود، حفظ ذخایر نفت موجود و بویژه خرید نفت اضافی برای ذخایر نفت استراتژیک نیاز به کنترل بودجه دارد.
این یک دنیای کوچک است
کنترل بهتر ذخایر نفت در آمریکا می تواند از طریق دادن اجازه رهبری به واشنگتن و اعمال و بکارگیری اهرم های بیشتر با سایر اعضای آژانس بین المللی انرژی، به ذخایر جهان کمک نماید. برای آغاز کنندگان، استانداردهای جدید برای انعکاس بهتر واقعیات تجارت نفت امروز، مورد نیاز است. قانون فعلی آژانس بین المللی انرژی که از اعضا می خواهد ذخایر خود را برای پوشش 90 روز وارداتی حفظ کنند، مؤثر و کارآمد نیست. با توجه به همگرایی بازارهای داخلی و بازارهای جهانی، ظرفیت واقعی واردات نفت یک کشور، مهم نیست. از همه اعضای آژانس بین المللی انرژی باید خواسته شود تا ذخایر خود را به نسبت مقدار مصرف نفت خود حفظ کنند. همچنین آژانس بین المللی انرژی باید متریک ها و معیارها را توسعه دهد تا بتواند برای تنظیم و تعدیل نیازهای ذخیره ای اعضا مطابق با میزان وقفه در تأمین و ارسال آنها مورد استفاده قرار گیرد. این رویکرد به جای تمرکز صرف بر واردات، انگیزه هایی برای سرمایه گذاری در امنیت شبکه های تامین به کشورها می دهد. آژانس بین المللی انرژی همچنین باید میزان اطاعت و پیروی اعضای خود را بر اساس مدیریت ذخایر آنها ارزیابی نماید.
آژانس انرژی بین المللی همچنین باید کشورها را تشویق کند تا ذخایری که در خارج از سرزمین و قلمرو خود حفظ کرده اند را به عنوان بخشی از اجرای تعهدات خود محاسبه کنند. این رویکرد می تواند به عنوان مثال ژاپن و کره جنوبی را تشویق کند که نیازهای خود را از طریق نگه داشتن ذخایر استراتژیک در هر جای دیگر، از خلیج فارس گرفته تا سواحل خودشان برآورده سازند. این رویکرد می تواند تعامل سازنده ای را میان تولید کنندگان و مصرف کنندگان ایجاد نماید. این امر تولیدکنندگان را تشویق می کند تا ذخایر نفت خود را در کشورهایی که زیاد وارد می کنند حفظ نماید، که هم به سود ارسال کننده و هم مصرف کننده است. کره جنوبی به عنوان بخشی از ذخایر نفت استراتژیک که برای آن توسط شرکت «استات اویل هیدرو» نروژ ذخیره شده به این قضیه اهمیت داد. عربستان سعودی نیز به دنبال گزینه های مشابهی با شرکت های هندی و چینی است.
نظارت فرایند های مدیریت نفت استراتژیک اعضای آژانس بین المللی انرژی می تواند به نظارت سیاست های انرژی ملی کنونی آژانس اضافه شود. تیم های بازرسی و نظارت آژانس بین المللی انرژی باید سیستم ذخایر نفت استراتژیک هر کشور را مطابق با اعتبار، شفافیت و استقلال مدیریت آنها طبقه بندی کند. چنین رویکردی به آژانس بین المللی انرژی، این امر را برای دولت ها تسهیل می کند که انتخاب های خود درباره ذخایر نفت استراتژیک را با دیگر جنبه های سیاست های انرژی خود همگرا و منطبق سازند. برای مثال، کشوری که می تواند به نحو مطمئنی تقاضاهای خود را در شرایط بحران کاهش دهد در مقابل کشوری که نمی تواند این کار را انجام دهد نیازی به انبار عظیم ندارد. اگر چنین سیستمی برقرار شود، مدیریت بین المللی ذخایر نفت سرانجام تسلط وزارتخانه های انرژی را کم می کند و بیشتر بوسیله نوعی همکاری که از طریق بانکداران مرکزی و مقررات بازاریابی تجربه شده است، هدایت می شود.
جذب کنندگان شوک
بیشتر حساسیت انرژی آمریکا تا به امروز بر روی اقداماتی متمرکز بوده که نتایج خوبی کسب کرده اند اما اثر زیادی بر امنیت واقعی مانند افزایش اختیارات برای تولید الکل از ذرت نداشته است. برخی از عناصر ملموس سیاست انرژی مانند افزایش توانایی و تقویت سرمایه گذاری در توسعه و تحقیقات، شناخته شده و معروف هستند، اما سایر عناصر، از جمله یک سیستم مدیریت بهتر برای ذخایر نفت استراتژیک به طرز شگفت انگیزی نادیده گرفته شده اند.
مدیریت و کنترل بهتر ذخایر نفت می تواند فرصت عالی برای قدرت هایی مانند چین و هند نیز ایجاد کند. به تازگی هر دو کشور مصرف کنندگان عمده نفت شده اند اما از آنجا که آنها نمی دانند چگونه نیازهای در حال رشد خود را مدیریت کنند، تلاش می کنند تا امنیت انرژی خود را از طریق دسترسی مستقیم به تأمین نفت از خارج ارتقاء بخشند – اقدامی که موجب بی ثباتی در کشورهای ضعیف می شود و تلاش های غرب برای تقویت کنترل مناسب را زیر سئوال می برد.
آنها همچنین شروع به ساخت ذخایر نفت کرده اند (چین منبعی با ظرفیت 100 میلیون بشکه را پر کرده است) اما هیچ اشاره ای به این نکته که چگونه آن را اداره خواهند کرد مطرح نشده است.
یک سیستم بین المللی انبار نفت که به خوبی اداره و هماهنگ شود (از جمله ذخایر عظیم آنان) می تواند به چین و هند کمک کند که نفت را به عنوان یک محصول واقعی تلقی کنند؛ اعتماد بیشتری به این سیستم، بهترین راه برای بهبود امنیت انرژی آنان نسبت به تعقیب مرکانتیلیسم نفتی است.
مدیریت بهتر ذخایر استراتژیک در داخل کشور و جهان، خود به تنهایی وابستگی آمریکا و جهان به نفت را از بین نخواهد برد. حل مشکلات نیازمند یک استراتژی جامع است که تقاضای کلی برای نفت را کاهش داده، منابع تأمین بیشتری را توسعه می دهد و استفاده از انواع دیگر انرژی را تشویق می کند. اما سیستم کنونی ضعیف نخواهد شد و چنین استراتژی جامعی برای چند دهه آتی ثمره ای به بار نخواهد آورد. در این فاصله، پذیرندگان شوک، همانند ذخایر نفت استراتژیک که به نحو معقولی کنترل شده اند، نقش مرکزی را در کاهش اثرات این بحران ها که هر از گاهی بازار نفت جهان را دچار تشنج می کنند، خواهند داشت.
| 
