از زمان تحریم نفتی اعراب در اوایل دهه 1970، ایالات متحده هزینه ای معادل 50 میلیارد دلار (به نرخ امروز) را برای ساخت و حفظ یک انبار عظیم استراتژیک نفت خام هزینه کرده است. ذخایر نفت استراتژیک ایالات متحده که اکنون به 700 میلیون بشکه نفت خام می رسد در زیر زمین تپه های گنبدی سواحل لوئیزیانا و تگزاس قرار دارند. سایر وارد کنندگان عمده نفت – عمدتاً ژاپن و کشورهای اروپایی – هزینه های سنگینی را برای انباشت ذخایر خود پرداخت کرده و برخی از آنان در این فکر هستند که آیا باید نوع بزرگ تری از این انبارها را بسازند یا نیازی به این کار نیست.
جرج دابلیو بوش در سخنرانی سالانه 2007 خود در مورد افزایش ذخایر استراتژیک کشور به 5/1 میلیارد بشکه در آینده نزدیک خبر داد. با توجه به این که ممکن است قیمت بیش از 100 دلار برای هر بشکه نفت ادامه یابد، این سرمایه گذاری می تواند بین 70 تا 100 میلیارد دلار باشد. کنگره مجوز افزایش ذخایر استراتژیک نفت تا یک میلیارد بشکه را صادر کرده اما بودجه لازم را تاکنون تأمین نکرده است. در ماه می به علت افزایش قیمت نفت و سیاست های سال انتخاباتی، تلاش های دولت بوش برای پرکردن ذخایر نفت استراتژیک به طور موقت دچار وقفه شد. بعد از هزینه منابع نظامی برای حفظ امنیت جریان نفت از خلیج فارس و سایر مناطق تولید کننده نفت، ذخایر نفت استراتژیک گرانبهاترین سرمایه گذاری آمریکا در عرصه امنیت انرژی است.
نظریه ای که پشت این افکار و تلاش ها وجود دارد این است که یک سیستم خوب سازمان یافته و هماهنگ از ذخایر نفت می تواند کشور را در مقابل شوک های خارجی و داخلی بازار جهانی نفت حفظ کند. ذخایر نفت استراتژیک به دولت ها اجازه می دهد تا فشارهای دور از انتظار ناشی از اختلال در تامین نفت را از طریق انتشار و توزیع بخشی از ذخایر خود در بازار کاهش دهند.
آنها می توانند به کشورهای وارد کننده نفت کمک کنند تا اثرات بحران در مناطق صادر کننده نفت یا مسیرهای تأمین حیاتی نفت (مانند تنگه هرمز که حدود یک سوم کل نفت از این تنگه عبور می کند) را کاهش دهند.
ذخایر استراتژیک، وابستگی به تأمین کنندگان اصلی نفت مانند ایران و ونزوئلا – که مستعد استفاده از نفت به عنوان یک وسیله چانه زنی هنگام آشفتگی بازار هستند – را کاهش می دهد. و البته این ذخایر ممکن است سبب کاهش عواید عظیم صادر کنندگان نفت مانند روسیه شوند. از این رو، در این نظریه، ذخایر نفت یکی از ابزارهای مهم اقتصادی و سیاست خارجی به شمار می روند.
با این وجود، در عمل ذخایر استراتژیک تنها می توانند امنیت انرژی را هنگامی که به نحو شایسته ای تحت کنترل قرار گیرند، افزایش دهند؛ و در این حوزه، سابقه اکثر کشورها با ذخایر زیاد نفت، ناامید کننده است. اکثر کشورها در این مورد که دولت هایشان بتوانند ذخایر خود را پر کرده و هنگام نیاز این نفت را عرضه کنند، سابقه تیره و نامطمئنی در اداره و مدیریت کردن دارند.
واشنگتن در میان سایر دولت ها، در خصوص ذخیره و استفاده از نفت، تاکنون بر اساس نگاه منسوخ بازار نفت تصمیم گیری کرده است. وقتی آمریکا و سایر کشورها برای اولین بار انبارهای خود را ساختند برخی از شرکت های نفتی بزرگ و کشورهای عمده صادر کننده نفت، قابل اطمینان بودن و قیمت عرضه نفت را کنترل کردند، زیرا آنها بخش اعظم ظرفیت تولید موجود جهان را در اختیار داشتند. بازار امروز، به عنوان مثال، ظرفیت اضافی کمی دارد و عرضه نفت در بازار محصولاتی که تحت تسلط حجم گسترده ای از تجارت خصوصی برای ارسال در حال حاضر و آینده قرار دارند، قیمت گذاری می شود.
هر چند که کنترل مؤثر به معنی ارائه قابل اطمینان ذخایر نفت در وقت عمل بدون تضعیف منافع بیشمار بازار بویژه در زمان های آینده است، با این وجود ذخایر استراتژیک به ندرت با رأی و نظر دقیق این بازارها کنترل می شوند. ذخایر عظیم نفت می توانند امنیت انرژی آمریکا را بهبود بخشند اما تا زمانی که واشنگتن نفت استراتژیک خود را به خوبی کنترل می نماید. صرف 100 میلیارد دلار برای دو برابر کردن ذخایر نفت استراتژیک، هدر دادن مقادیر عظیم پول است.
چنین تلاش هایی موجه خواهند بود به شرط آن که واشنگتن رویکرد خود نسبت به ذخایر نفتی خویش را به شدت اصلاح نماید و با سایر کشورهای جهان همکاری کند. مهم تر از همه، آمریکا باید کنترل ذخایر نفت خود را از دست رییس جمهور (و منصوب شدگان سیاسی وی در وزارت انرژی و وزارت امور خارجه) خارج نماید و آن را در اختیار یک هیئت نفتی مستقل متشکل از کارشناسان امر واگذار کند. دقت و ملاحظه رییس جمهوری، برای افزودن انعطاف به این سیستم و استفاده از ذخایر نفت استراتژیک به عنوان یک ابزار قدرتمند در سیاست خارجی، اکنون اثرات منفی دارد: کنترل رییس جمهور، در واقع کنترل تصمیمات سیاسی شده درباره ذخایر است، بویژه آن که اکثر رؤسای جمهور آمریکا ثابت کرده اند که قادر نیستند با سرعت و اطمینان لازم همراه بازار محصولات حرکت کنند.
سیستم کنونی برای مشارکت و تشریک مساعی بین المللی طی دوره بحران های کوتاه، مانند طوفان های کاترینا و ریتا، به خوبی عمل کرد اما وقتی در جایی که بیشتر به آن نیاز باشد آماده شکست خوردن است، و آن زمانی است که جریان تأمین نفت قطع شود و به احتمال بسیار زیاد کشورها تمایل خواهند داشت در درجه نخست نیازهای خود را تأمین کنند. مقیاس کنونی برای ارزیابی این موضع که آیا وارد کنندگان اقدامی برای حفظ جریان نفت در برابر بی ثباتی نفت انجام داده اند یا خیر، این است که آنها چه مقدار نفت در مخازن استراتژیک خود ذخیره کرده اند. به جای آن یک سیستم خوب می تواند بر روی این موضوع متمرکز باشد که چگونه ذخایر مذکور مدیریت شوند.
پایه های مخازن
یکی از درس هایی که وارد کنندگان نفت از سال 1973 – که طی آن دولت های نفتی عرب برای مقابله با حمایت غرب از اسرائیل در جنگ یوم کیپور، صادرات نفت خود را کاهش و قیمت نفت را افزایش دادند - کسب کردند این بود که چه آسیبی از این شوک نفتی دریافت کردند. قیمت نفت از سه دلار به حدود 12 دلار رسید و تا 1979 همین قیمت بود، اما با اوج گیری تحولات سیاسی در ایران دوباره افزایش یافت. به منظور کمک به محدود کردن وابستگی آمریکا به صادر کنندگان بی ثبات نفت، در سال 1975 کنگره ایالات متحده قانونی تصویب کرد که اجازه ایجاد ذخایر نفت استراتژیک به منظور کسب و ذخیره نفت و توزیع آن در زمان مورد نیاز را به دولت آمریکا می داد.
مدل اصلی برای ذخایر نفت استراتژیک، متأثر از ساختار بازار نفت در آن زمان بود، به طوری که پیش بینی پذیری آن به توانایی تعداد معدودی از شرکت های مهم و کشورهای تولید کننده برای ارسال نفت اضافی در یک محموله وابسته بود.
شرایط سال 1975 بر روی حادثه «اختلال شدید عرضه انرژی» متمرکز بود و شرایطی را ایجاد کرد که رییس جمهور بحران را اعلام نمود و سپس وزیر انرژی از ذخایر دولتی – طی یک روند فروش رقابتی – برداشت کرد.
طی سال های بعد از آن، ایالات متحده، به طور تدریجی و مداوم اقدام به ذخیره نفت نمود و برای مدت کوتاهی طی سال های 1979-1980 که انقلاب ایران مجدداً سبب افزایش قیمت نفت گردید، آن را متوقف ساخت اما این کار را بعد از کاهش قیمت نفت از سر گرفت. ایالات متحده همچنین سعی کرد تا هر چه بیشتر نیروهای بازار داخلی کشور را از طریق برداشتن کنترل قیمت ها و سهمیه ها، به خود وابسته سازد.
نخستین آزمایش جدی این سیستم در سال 1989 بود که طی آن نفت اکسون والدز به دریا ریخته شد و در ارسال نفت از آلاسکا اختلال ایجاد شد و سبب کسری نفت در بازارهای محلی و مجدداً افزایش قیمت نفت گردید. جرج بوش پدر از ذخایر نفت استراتژیک استفاده نکرد زیرا عمدتاً از انجام این کار اکراه داشت، ولی در اصل به این خاطر بود که قانون به وی اجازه استفاده در شرایط خیلی ضروری را داده بود. برای اصلاح این مسئله، کنگره قانونی را به تصویب رساند که به رییس جمهور برای فروش، قرض یا معاوضه نفت از ذخایر نفت استراتژیک، حتی در موردی که اختلال کوتاهی در تأمین انرژی رخ دهد، آزادی عمل می داد. این قانون جدید اذعان می دارد که اختلالات داخلی برای تأمین نفت خطرناک تر از فشارهایی هستند که از خارج تحمیل می شوند.
علی رغم این تلاش ها، سوء استفاده از ذخایر نفت استراتژیک سبب تضعیف و تحلیل هدف ذخیره سازی گردید. بوش به سبب ناکامی در توزیع قابل ملاحظه ذخایر، تا زمانی که وی حمله هوایی آمریکا به عراق در ژانویه 1991 را اعلام نمود، این ذخایر را به پایین ترین حد ممکن کاهش داد. شش ماه قبل از آن، وقتی که صدام حسین به کویت حمله کرد و حوزه های نفتی آن را تصرف نمود، بوش تنها اجازه فروش آزمایشی پنج میلیون بشکه نفت را صادر نمود که بخشی از آن انجام شد. در نهایت رییس جمهور 3/17 میلیون بشکه را طی عملیات طوفان صحرا فروخت. گرچه بازار نفت آرامش یافت اما این امر عمدتاً به سبب پیروزی نیروهای ائتلاف در این نبرد و تضمین عربستان مبنی بر افزایش تولید در صورت نیاز بود.
این اقدام آسیبی به اعتبار ذخایر نفت استراتژیک بوده است. این ذخایر در عین حال در دوران آرامش نسبی نیز به نحو بدی مدیریت و کنترل شدند. در اوایل دهه 1990 که روند پر کردن ذخایر نفت استراتژیک به کندی پیش می رفت، موجبات یک آسیب جدی در سال 1994 فراهم شد و سپس هنگامی که بیل کلینتون با بودجه پیشنهادی «بازها» برای فروش مقادیری از ذخایر (به منظور کمک به تعادل بودجه) برخورد کرد، این وضعیت معکوس گردید.
در این شرایط وی در واقع خلاف آنچه که این شرایط نیازمند آن بود را انجام داد. در آن هنگام قیمت نفت پایین بود. این یک وضعیت ایده آل برای پرکردن ذخایر نفت استراتژیک به شمار می رفت. یک دهه بعد جرج دابلیو بوش (پسر) رییس جمهور آمریکا این خطای معکوس را انجام داد. بعد از حملات 11 سپتامبر نگرانی درباره امنیت نفت جهانی مجدداً احیا شد. بر همین اساس کنگره به دولت اجازه داد تا ذخایر نفت استراتژیک را به یک میلیارد بشکه (که در آن زمان 545 میلیون بشکه بود) برساند.
بوش تلاش مضاعفی را برای رساندن ذخایر نفت استراتژیک به ظرفیت جاری آن یعنی 728 میلیون بشکه مبذول داشت، بدون توجه به این که چه تأثیری بر قیمت بازار نفت می گذارد. وی حتی برای این منظور در زمان حمله دسامبر 2001، که قیمت های نفت به طور موقت افزایش یافته بود، تلاش هایی را انجام داد. در دوره ریاست جمهوری کلینتون و جرج بوش، ایالات متحده به طور واقعی ذخایر نفت استراتژیک را وارونه مدیریت کرد. یعنی وقتی که قیمت نفت پایین بود می فروختند و وقتی که قیمت آن بالا بود می خریدند. به طوری که احتمالاً بیش از یک میلیارد دلار طی دو دهه از دست رفت. در عین حال، ذخایر نفت استراتژیک هنوز به درستی مورد استفاده قرار نمی گیرد.
با عنایت به مواجهه با موجودی های پایین و قیمت های بی ثبات و متغیر در آستانه تهاجم به عراق در سال 2003، بازرگانان نفتی انتظار داشتند که بوش ذخایر نفت را به منظور ایجاد آرامش در این بازار توزیع کند، اما بوش این کار را نکرد. دولت وی به این نتیجه رسید که دولت نباید قیمت ها را بشکند و این که ذخایر نفت کشورها باید برای نیاز آینده در وسیع ترین حد ممکن باقی بماند. این یک خبر بود زیرا ذخایر خصوصی برای مقابله با شوکی بزرگ تر از جنگ خلیج فارس ناکافی بودند. در پی آن، انتظارات و سردرگمی ها و همچنین قیمت های متغییر نیز مطرح شد. در سال 2005، دولت بوش بیش از دو میلیون بشکه از ذخایر نفت استراتژیک را بعد از طوفان ریتا و کاترینا – که سیستم های پالایش و تأمین نفت در خلیج مکزیکو را تخریب کرد – فروخت؛ این حرکت به فرونشاندن کسری بعدی نفت خام کمک کرد. اما آنچه در این راستا کمک شایانی کرد واردات محموله های خارجی از محصولات پالایش شده مانند بنزین بود که به طور موقت محدودیت های محیطی را آرام نمود و به بازارهای سوخت اجازه داد تا بسیار منعطف عمل نمایند. به واسطه مدیریت غیرقابل پیش بینی آمریکا بر ذخایر نفتی خود، سودمندی ذخایر نفت استراتژیک اکنون بطور جدی مورد تردید است.
برخلاف دهه 1970، امنیت نفت امروز تابع قیمت هایی است که به طور ناهمپایه افزایش می یابند و اغلب سبب تغییر در بازار محصولات می شوند – شرایطی که درست عمل کردن را برای رییس جمهوری غیر عملی می سازد. در همین حال، صنعت نفت به یک سیستم ارسال به موقع با یک رشته طولانی از عرضه تغییر یافته است که به بی نظمی بیش از اختلالات کوتاه تر حساس هستند. آسیب پذیری های ژئوپولیتیک نیز چندین برابر است. تولیدکنندگان نفت که مقادیر عظیمی نفت را ذخیره می کردند اکنون مقدار کمی را نگهداری می کنند. بنابراین یک بی نظمی کوچک در تأمین و عرضه نفت می تواند تبعات زیادی در پی داشته باشد. بازی برای تضمین امنیت نفت تغییر کرده است.
ادامه دارد ...
