رژيم حقوقي درياي مازندران
رژيم حقوقي درياها و آبراههاي بينالمللي مجموعه اصول و قواعدي است كه بر روابط ميان تابعان حقوق بينالملل در موضوعات گوناگون دريايي (آبهاي داخلي، درياي سرزميني، منطقه نظارت، منطقه اقتصادي انحصاري، درياي آزاد، اعمال درياها و نيز ديگر آبراههايي بينالمللي مانند رودخانهها، تنگهها و كانالهاي بينالمللي) حاكم است(2) و بر پايه آن حدود مالكيت كشورهاي پيرامون دريا يا آبراه بر منابع سطح، بستر و زير بستر آن تعيين ميشود.
اما رژيم حقوقي درياهاي بسته، تابع قواهد حقوق بينالملل درياها نيست و كشورهاي پيرامون آن تنها بر پايه توافق با يكديگر، آن دريا را ميان خود سهمبندي و حدود مالكيت و قلمرو خود و نيز چگونگي بهرهبرداري از منابع سطح بستر و زير بستر آنرا روشن ميكنند.
رژيم حقوقي درياي مازندران موضوعي چند بعدي و پيچيده است كه پس از فروپاشي اتحاد جماهير شوروي و سربرآوردن چهار كشور تازه و افزايش همسايگان آن به پنج كشور بر پيچيدگي آن افزوده شده است. پيش از فروپاشي اتحاد جماهير شوروي، ايران و آن كشور بر پايه پيمانهاي 1921 و 1940 در درياي مازندران عمل ميكردند و هرچند اين پيمانها در برخي زمينههاي خاص، (بهرهبرداري از منابع زبر بستر و محيط زيست) نارسا بود، اما پايه مناسبي براي همكاري آن دو در درياي مازندران به شمار مي رفت. پس از فروپاشي اتحاد جماهير شوروي، كشورهاي تازه ساحلي، مواضع حقوقي جداگانهاي اختيار كردند و هر يك كوشيدند موضع خود را بر پايه حقوق بينالملل توجيه كنند كه البته سكوت پيمانهاي پيشين ميان ايران و اتحاد جماهير شوروي در برخي موارد به پيچيدهتر شدن موضوع كمك كرد و بدينسان گفت و گوهاي تازهاي در مورد رژيم حقوقي درياي مازندران پيش آمد.
شناخت درياي مازندران و پيشينه تاريخي رژيم
درياي مازندران در دوره ميوسن (Miocene) و كمابيش از دوازده ميليون سال پيش، بخشي از اقيانوس بزرگ تنيس بوده است كه بخشي از آسياي مركزي و فلات ايران در خليجفارس را دربرميگرفته و از يك سو به اقيانوس اطلس، از سوي ديگر به اقيانوس هند و از راه دشتهاي سيبري به اقيانوس منجمد شمالي ميپيوسته است. اين اقيانوس رفته رفته بر اثر تحريكات آرام پوسته زمين دستخوش چندپارگي شده كه درياي مازندران و آرال تكههاي جداشده آن هستند.(3)
درياي مازندران از خاور به تركمنستان، از شمال به قزاقستان، از باختار به روسيه و آذربايجان و از جنوب به ايران پيوسته است. در ازاي اين دريا از شمال به جنوب كمابيش از 1200 كيلومتر و ميانگين پهناي آن نزديك به 300 كيلومتر است؛ در ازاي خطوط كرانهاي آن 6400 كيلومتر است كه 822 كيلومتر آن از آستارا تا دهانه رود اترك از آن ايران (حدود 10 درصد) است.(4)
از نظر منابع، درياي مازندران نه تنها يكي از منابع غني شيلات و فراتر از آن جايگاه توليد 90 درصد خاويار جهان به شمار ميرود بلكه داراي گستره زيست محيطي – علمي ويژهاي است (در اين دريا نزديك به 850 گونه جاندار آبزي و بيش از 500 گونه گياه دريايي وجود دارد).(5) از جمله منابع درياي مازندران، منابع هيدروكربن (نفت و گاز) است كه اهميت اقتصادي و سياسي ويژه به اين دريا بخشيده است.
كارشناسان امور نفتي بر اين باورند كه درياي مازندران در سده بيست و يكم به صورت يكي از مراكز مهم نفت و گاز جهان درخواهد آمد. در مورد ذخاير نفت و گاز اين دريا آگاهي كاملي در دست نيست، ولي زمينشناسان و كارشناسان امور نفتي ميزان ذخاير نفتي آن را از 80 تا 100 ميليارد بشكه تخمين زدهاند و به گفتهاي ديگر نزديك به 15 تا 30 ميليارد بشکه نفت و 2/9- 7/6 تریلیون متر مکعب گاز در آن است. (6) اهميت درياي مازندران را ميتوان در دو مورد دانست: 1- راه ارتباطي و يك شبكه بزرگ ترابري كه سرزمينها و مناطق گوناگون را به همديگر پيوند داده و پديدهاي مناسب و در دسترس براي تماس و رفت و آمد ميان جوامع گوناگون فراهم آورده است. 2- دريا، بعنوان بستر بزرگ منابع مورد نياز كه ذخاير كمابيش پايان ناپذير و تجديد شونده آبزيان و ديگر منابع همراه با ثروتهاي معدني در آن مطرح بوده است.(7)
پيشينه رژيم حقوقي
روسها تا مدتها حقوق ماهيگيري انحصاري و بهرهبرداري از درياي مازندران را به خود اختصاص داده بودند. در سالهاي 25- 1723 ميلادي سياست گسترش مرزهاي امپراتوري روسيه با اين هدف تنظيم شده بود كه درياي مازندران و خط ساحلي آن يكسره در قلمرو روسيه قرار گيرد. (8) تا بسته شدن پيمانهاي تركمنچاي و گلستان، درباره چگونگي بهرهبرداري از درياي بين دو كشور ايران و روسيه، هيچ گونه پيمان رسمي وجود نداشت. پيمان گلستان (1813) نخستين پيماني بود كه ميان ايران و روس بسته شد و در آن از رژيم حقوقي درياي مازندران سخن گفته شد. در اين پيمان، ايران بر اثر شكست در جنگ با روسيه از بسياري از حقوق خود در درياي مازندران محروم شد. به سخن ديگر، پيش از پيمان گلستان بهرهبرداري از درياي مازندران به صورت مشاع و مشترك بوده و هر يك از دو كشور كرانهاي يعني ايران و روسيه به اندازه توان خود از آن بهرهبرداري ميكردهاند. در آن هنگام كمتر به مسائل امنيتي دريا توجه ميشد و درياي مازندران براي ساحلنشينان بيشتر نقش اقتصادي داشت.
الف- وضع حقوقي درياي مازندران در پيمانهاي گلستان و تركمنچاي
دورههاي اول و دوم جنگهاي ايران و روسيه نقطه چرخشي در روابط اين دو كشور بويژه در مورد درياي مازندران به شمار ميآيد. پس از شكست ايران از روسيه و بسته شدن پيمان گلستان در 1813 محدوديتهايي براي ايران در درياي مازندران پديد آمد كه زمينه ساز سلطه يكجانبه روسيه بر اين دريا شد، زيرا بر پايه فصل پنجم آن پيمان، ايران از حق داشتن نيروي دريايي مازندران محروم شده بود.
در فصل پنجم پيمان گلستان آمده بود:
كشتيهاي دولت روسيه كه براي معاملات بر روي درياي خزر تردد مينمايند به دستور سابق مأذون خواهند بود به سواحل و بنادر جنوب ايران عازم و نزديك شوند و زمان طوفان و شكست كشتي از طرف ايران اعانت و ياري دوستانه نسبت به آنها بشود و كشتيهاي جانب ايران هم به دستور مأذون خواهند بود براي معامله روانه سواحل روسيه شوند و به همين نحو در هنگام شكست و طوفان از جانب روسيه اعانت و ياري دوستانه درباره ايشان معمول گردد در خصوص كشتيهاي عسگريه جنگي روسيه بطريقي كه در زمان دوستي و يا در هر وقت كشتيهاي جنگي دولت روسيه با علم در درياي خزر بودهاند حال نيز محض دوستي اذن داده ميشود كه به دستور سابق معمول كردهاند و احدي از دولتهاي ديگر سواي دولت روس كشتيهاي جنگي در درياي خزر نداشته باشد.
در دوره دوم جنگهاي ايران و روسيه كه باز هم به شكست ايران و بسته شدن پيمان تركمنچاي در فوريه 1828 انجاميد، همان محدوديت در داشتن نيروي دريايي در درياي مازندران در فصل هشتم آن پيمان گنجانده شد. در بخشي از فصل هشتم پيمان تركمنچاي آمده بود:
… اما در باب كشتيهاي جنگي، چون آنهايي كه بيرق (پرچم) نظامي روس دارند از قديمالايام بالانفراد حق سير در بحر خزر را داشتهاند، حال هم بدين سبب اين امتياز منحصر به همان كشتيها خواهد بود بطوريكه به غير از دولت روسيه دولت ديگري حق نخواهد داشت كه سفاين جنگي در درياي خزر داشته باشد.
اين وضع نامناسب براي ايران تا پايان جنگ جهاني يكم و انقلاب بلشويكي در روسيه برجا بود. پس از آن انقلاب، زمامداران بلشويك بعنوان يك حركت انقلابي و براي تحكيم پايههاي حكومت نوپاي سوسياليستي و اطمينان يافتن از رخنه نكردن نيروهاي مخالف از راه مرزها، قراردادهاي استعماري گذشته را بياعتبار اعلام كردند.
ب- نظام حقوقي درياي مازندران پس از برپا شدن اتحاد جماهير شوروي
1- پيمان 1921
بر پايه دوستي و مودت كه در 1921 بين ايران و اتحاد جماهير شوروي بسته شد، دولت شوروي از همه حقوق و امتيازاتي كه در دوران تزارها به زور از ايران گرفته شده بود چشم پوشيد.
در فصل نخست اين پيمان دوستي آمده بود كه دولت روسيه سوسياليستي ديگر سياستهاي توسعه طلبانه و تجاوزكارانه گذشته روسيه تزاري را دنبال نميكند. در فصل يازدهم آن نيز فصل هشتم پيمان تركمنچاي فسخ و حق كشتيراني به ايران باز گردانده شد. كوتاه شده فصل يازدهم پيمان 1921 از اين قرار است:
نظر به اينكه مطابق اصول ياد شده در فصل اول اين عهدنامه، عهدنامه تركمنچاي كه ماده هشتم آن دولت ايران را از حق كشتيراني در بحر خزر محروم ساخت كاملاً ملغي اعلام ميشود و مواد آن از درجه اعتبار ساقط است، لذا دولتين عاقد پيمان فعلي از لحظهاي كه اسناد مربوطه به آنرا امضا كردند از حق كشتيراني متساوي در بحر خزر زير پرچمهاي مخصوص خود بهرهمند خواهند شد. (9)
پيمان مودت و دوستي 1921 از چند جنبه اهميت دارد:
الف- ايران و اتحاد جماهير شوروي هر دو از حق كشتيراني، چه نظامي و چه بازرگاني در درياي مازندران برخوردار شدند و بدين سان ايران پس از يك سده توانست داراي ناوگان جنگي در درياي مازندران شود.
ب- با اعلام قصد دو طرف براي بستن قراردادي در مورد بهرهبرداري از شيلات، قراردادي در 1306 با تصويب مجلس شوراي ملي براي بهرهبرداري 25 ساله شيلات بخش جنوبي درياي مازندران به امضاي دو دولت رسيد كه بر پايه آن حق اين بهرهبرداري به يك شركت مختلط ايران و شوروي داده شد. حق بهرهمندي از اين امتياز براي شوروي در 11 بهمن 1331 پايان يافت و از آن تاريخ، ماهيگيري در كرانههاي شمالي ايران، سطح دريا و خليجها و رودخانههاي مرتبط به آن به شركت سهامي شيلات ايران واگذار شد.
2- پيمان 1940
كمابيش بيست سال پس از بسته شدن 1921 ميان ايران و اتحاد جماهير شوروي، پيمان ديگري با عنوان «قرارداد بازرگاني و بحر پيماني» (ايران و شوروي) در 25 مارس 1940 در تهران به امضاء رسيد كه مواد 12 و 13 و 14 آن داراي اهميت ويژه است. براي نخستين بار، بر پايه بند 4 ماده 12 اين پيمان يك محدوده 10 مايلي از نوار ساحلي هر يك از دو كشور بعنوان منطقه انحصاري ماهيگيري به رسميت شناخته شد. در اين بند آمده بود: «صرفنظر از مقررات فوق هر يك از طرفين تعهد ميكنند ماهيگيري را در آبهاي ساحلي خود تا حد 10 مايلي دريايي به كشتيهاي خود اختصاص دهند.»
همچنين بر پايه ماده 13 اين پيمان دو طرف موافقت كردند كه « در تمام درياي خزر كشتيها جز كشتيهاي متعلق به ايران و اتحاد جماهير شوروي يا متعلق به اتباع و بنگاههاي بازرگاني و حمل و نقل كشوري يكي از طرفين متعاهدين كه زير پرچم ايران يا پرچم اتحاد جماهير شوروي سير ميكنند نميتوانند وجود داشته باشند.»10
اين دو ماده و نيز ماده 14 كه در آن آمده بود: «تصديق نامههاي ظرفيت كشتي كه از طرف مقامهاي صالحه طرفين متعاهدين به كشتيهاي تحت پرچم ايران و شوروي … داده ميشود در بنادر طرفين متعاهده ديگر برسميت شناخته خواهند شد»، از چند لحاظ داراي اهميت است:
الف- جز محدوده 10 مايلي، صيد و ماهيگيري در سراسر درياي مازندران آزاد است.
ب- درياي مازندران داراي وضع ويژه حقوقي براي خود است و قوانين ديگر درياها بر آن تسري ندارد به گونهاي كه پيوند يافتن با درياي آزاد، آنرا، از زمره آبهاي بسته بيرون نميبرد و تنها كشتيهاي كشورهاي همسايه حق كشتيراني در آن را دارند.
پ- اشاره نشدن به مسائل و نكاتي چون درياي سرزميني، منطقه نظارت، منطقه اقتصادي انحصاري و فلات قاره در اين پيمانها به اين معناست كه مفاهيم و تقسيمبنديهاي حقوقي درياها در مورد درياي مازندران مصداق نمييابد.
ت- بر پايه اين پيمانها، هيچ مفهوم حقوقي مشخص و مرز روشن و موجهي مربوط به حاكميت در اين دريا وضع نشده است و درياي مازندران بر حاكميت مشاع و مشترك ايران و اتحاد جماهير شوروي بوده است. آنچه ميتواند به خاص بودن رژيم حقوقي درياي مازندران اشاره داشته باشد، قوانين ايران است. در تبصره ماده دوم قانون راجع به اكتشاف و بهرهبرداري از منابع طبيعي فلات قاره ايران مصوب 28 خرداد 1334 آمده است:
«مناطق و همچنين منابع طبيعي كف دريا و زير كف دريا تا حدود فلات قاره سواحل ايران در خليجفارس و درياي عمان متعلق به دولت ايران و تحت حاكميت دولت ايران بوده و ميباشد.»
«تبصره: در مورد بحر خزر مبناي عمل طبق اصول حقوق بينالملل مربوط به درياي بسته شده و ميباشد.»
ث- نكته ديگر در زمينه همه پيمانهاي ايران و اتحاد جماهير شوروي درباره درياي مازندران، اين است كه به چگونگي بهرهبرداري از منابع بستر و زيربستر درياي مازندران به روشني اشارهاي نشده است؛ كه بيگمان علت آن مطرح نبودن اين گونه بهرهبرداريها در آن هنگام با توجه به نبود امكانات فني و علمي بوده است، همچنين در اين پيمانها هيچ شرطي درباره مسائل اكولوژيك و زيست محيطي درياي مازندران مطرح نشده است.
بدين سان، پيش از فروپاشي اتحاد جماهير شوروي، درياچه مازندران داراي رژيم حقوقي مدون و مشخص بوده و ايران و اتحاد جماهير شوروي به گونه برابر، مشترك و مشاع در سراسر درياچه، سطح آن، بستر و زير بستر آن داراي حق بودهاند (البته با داشتن حق انحصاري 10 مايلي از ساحل براي ماهيگيري)11.
ادامه دارد ...
